دادنامه ورود شکایت نسبت درخواست ابطال ماده 118 آیین نامه اجرایی قانون معادن وزارت صنعت، معدن و تجارت موضوع تصویب نامه شماره 85744/ ت /49089 ک مورخ 1392/4/11 وزیران عضو کارگروه توسعه بخش معدن و تبصره الحاقی به آن موضوع تصویب نامه شماره 39819 / ت 53768 هـ مورخ 1396/4/10 معاون اول رییس جمهور

شماره دادنامه:  140531390000471985 تاریخ دادنامه: 1405/2/29 شماره پرونده: 0105066 مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری  شاکی:آقای سید محمد صادق سید حسینی  طرف شکایت: 1- وزارت صنعت، معدن و تجارت 2- هیات وزیران  موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده 118 آیین نامه اجرایی قانون معادن وزارت صنعت، معدن و تجارت موضوع تصویب نامه شماره 85744/ ت /49089 ک مورخ 1392/4/11 وزیران عضو کارگروه توسعه بخش معدن و تبصره الحاقی به آن موضوع تصویب نامه شماره 39819 / ت 53768 هـ مورخ 1396/4/10 معاون اول رییس جمهور  گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال ماده 118 آیین نامه اجرایی قانون معادن وزارت صنعت، معدن و تجارت موضوع تصویب نامه شماره 85744/ت 49089 ک مورخ 1392/4/11 وزیران عضو کارگروه توسعه بخش معدن و تبصره الحاقی به آن موضوع تصویب نامه شماره 39819/ ت 53768 هـ مورخ 1396/4/10 معاون اول رییس جمهور را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که: " درماده 30 قانون معادن اصلاحی 1390 که مطالبات وزارت صنعت، معدت و تجارت را در حکم مطالبات مستند به اسناد لازم الاجرا و تابع ماده 48 قانون محاسبات عمومی کشور مصوّب 1366 دانسته و نحوه وصول را بر اساس اصلاحیه آیین نامه اجرایی موضوع ماده 218 قانون مالیات های مستقیم مصوّب 1366 تعیین کرده، درمورد خسارت تأخیر تأدیه و میزان آن هیچ گونه تعیین تکلیفی نشده است. ولی در ماده 118 آیین نامه اجرایی قانون معادن ضرر و زیان ناشی از دیرکرد پرداخت مطالبات قطعی حقوق دولت به ازاء هر ماه تأخیر معادل یک درصد اصل مطالبات تعیین شده است. در مورد دیون قطعی اعم از این که محکومُ به دولت و مؤسّسات دولتی باشد یا اشخاص خصوصی و با لحاظ قانون نحوه پرداخت محکومُ به دولت و عدم تأمین و توقیف اموال دولتی مصوّب 1365/08/15، ملاک برای محاسبه خسارت تأخیر تأدیه ماده 522 قانون تشکیل دادگاه های عمومی وانقلاب در امور مدنی مصوّب 1379 می باشد و در آن ماده قانونی بعد از ذکر شرایط تعلّق خسارت تأخیر تأدیه ، درصورت تغییر فاحش شاخص قیمت سالانه از زمان سر‌رسید تا هنگام پرداخت و پس از مطالبه طلبکار، ملاک محاسبه را رعایت تناسب تغییر شاخص سالانه که توسط بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران تعیین می‌ گردد قرار داده است نه یک درصد. هم چنین با توجه به نظریات متعدّد شورای نگهبان درمورد نامشروع بودن  اخذ این خسارت (نظریه‌های شماره 9499 مورخ 1362/08/25 و 3845 مورخ 1364/04/12 و 3378 مورخ 1367/10/14 فقهای شورای نگهبان) تنها وجه مشروع و قانونی بودن تعیین این خسارت برمبنای ماده 522 قانون آیین دادرسی مدنی مصوّب 1379 است. بنابراین تعیین خسارت تأخیر تأدیه در زمانی که قانون چنین پیش بینی نکرده است و هم چنین تعیین یک عدد ثابت برای خسارت تأخیر تأدیه توسط هیات وزیران علاوه بر این که مغایرت با قانون پیش گفته دارد، از حدود اختیارات مقام تصویب کننده نیز خارج است. باعنایت به این که ملاک تعیین شده برای واحدهای تولیدی معدنی، ازحیث رُکود  بازار و اخیراً شیوع ویروس کرونا که می‌تواند از مصادیق قوه قاهره به حساب آید و موجب عدم تمکّن تولید کننده درتأدیه بدهی قانونی وی شود. مقیّد نمودن موضوع به ( تا پایان سال 1395 و تسویه بدهی گذشته) فاقد وجاهت قانونی است و با عمومات قوانین در بحث ایفاء تعهّد بخصوص مواد 227 و 229 قانون مدنی، در زمانی که شرایط مندرج در تبصره ماده 118 برای بعد از سال 1395 محقق می شود، مغایرت داشته و سبب تعسّر و مشقّت تولید کننده و مغایر با قاعده لاحرج است. فلذا تقاضای ابطال موارد ذکر شده را از تاریخ تصویب دارم "     متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است : " مصوبه شماره 85744 / ت /49089 ک مورخ 1392/4/11معاون اول رییس جمهور  وزارت صنعت، معدن و تجارت وزیران عضو کارگروه توسعه بخش معدن بنا به پیشنهاد وزارت صنعت، معدن و تجارت و به استناد ماده (25) اصلاحی قانون معادن – مصوب 1390 – و با رعایت تصویب نامه شماره 261248 / ت 43505 هـ مورخ 1391/12/27، آیین نامه اجرایی قانون یاد شده را به شرح زیر تصویب نمودند : آیین نامه اجرایی قانون معادن ماده 118- ضرر و زیان ناشی از دیرکرد پرداخت مطالبات قطعی حقوق دولت در این آیین نامه به ازای هر ماه تأخیر، معادل یک درصد اصل مطالبات تعیین می شود. این تصویب نامه درتاریخ 1392/4/8 به تأیید مقام ریاست جمهوری رسیده است.                                                                                                                   - معاون اول رییس جمهور مصوبه شماره 39819/ ت /53768 هـ مورخ 1396/4/10 معاون اول رییس جمهور  الحاق یک تبصره به ماده (118) آیین نامه اجرایی قانون معادن  وزارت صنعت، معدن و تجارت هیات وزیران درجلسه 1396/4/4 به پیشنهاد شماره 60/189631  مورخ 1395/8/29 وزارت صنعت، معدن و تجارت و به استناد ماده (35) قانون اصلاح قانون معادن - مصوب 1390- تصویب کرد:  متن زیر به عنوان تبصره به ماده (118) آیین نامه اجرایی قانون معادن موضوع تصویب نامه شماره 85744 / ت 49089 ک مورخ 1392/4/11 الحاق می گردد: تبصره – خسارت و ضرر و زیان ناشی از تأخیر در پرداخت حقوق دولتی درمهلت مقرّر، موضوع این ماده و بند (5) ماده (55) این آیین نامه در مواردی که به تشخیص کارگروهی متشکّل از نمایندگان وزارت صنعت، معدن و تجارت، وزارت امور اقتصادی و دارایی و سازمان برنامه و بودجه کشور شرایط رُکود بر بنگاه مربوط حاکم باشد یا بنگاه با اُفت قابل توجّه میزان تولید و کاهش میزان فروش به دلیل وضعیّت حاکم بر بازار مواجه شده باشد، تا پایان سال 1395 محاسبه و مطالبه نمی گردد مشروط بر این که بدهی گذشته درمورد اصل حقوق دولتی در ظرف شش ماه تسویه گردد.                                                                                                  -معاول اول رییس جمهور"        در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت (حوزه معاونت حقوقی رییس جمهور) به موجب لایحه شماره 230187 مورخ 1401/12/13 نامه های شماره 381212 مورخ 1401/7/25 رییس امور حقوقی، قوانین و مقرّرات سازمان برنامه و بودجه کشور،  60/179345مورخ 1401/7/24  و 91/129114 مورخ 1401/6/29 معاون امور حقوقی و مجلس وزارت صنعت، معدن و تجارت را ارسال نموده که متن آن ها به قرار زیر است :  الف: نامه شماره 381212 مورخ 1401/7/25 رییس امور حقوقی، قوانین و مقرّرات سازمان برنامه و بودجه کشور  "با توجه به مفاد ذیل ماده 522 قانون آیین دادرسی مدنی، محاسبه خسارت تأخیر تأدیه، برمبنای شاخص سالانه اعلامی توسط بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران منوط به عدم توافق طرفین به نحو دیگری است. مع الوصف با توجه به این که تعیین ضرر و زیان ناشی از دیرکرد پرداخت مطالبات قطعی حقوق دولت به میزان مندرج در ماده 118 آیین نامه مرقوم و پذیرش شرایط و ضوابط مندرج در آیین نامه، توسط طرف قرارداد و متعاقباً انعقاد قرارداد برمبنای شرایط مذکور به منزله مصالحه دو طرف در خصوص میزان خسارت تأخیر تأدیه موضوع ماده یاد شده می باشد لذا مغایرتی بین مفاد ماده 118 آیین نامه مطروحه و ماده 522 قانون آیین دادرسی مدنی احراز نمی گردد. همچنین مفاد تبصره ماده موصوف (الحاقی مصوّب 1396/4/4) که ناظر برعدم محاسبه و مطالبه خسارت تأخیر موضوع این تبصره درشرایط مقرر در متن تبصره مشروط به پرداخت بدهی گذشته در مورد اصل حقوق دولتی ظرف شش ماه می باشد نیز با توجه به استدلال فوق الذکر و با عنایت به این که انعقاد قرارداد بین دو طرف براساس شرایط مندرج در آیین نامه به مفهوم پذیرش مفاد آیین نامه توسط طرفین قرارداد و مصالحه در خصوص ضوابط مقرر درآن مِن جمله نحوه محاسبه و پرداخت خسارت تأخیر تأدیه مورد بحث می باشد لذا مفاد تبصره مورد اشاره نیز مغایرتی با حکم مصرّح در ماده 522 قانون آیین دادرسی مدنی نداشته و در انطباق با صلاحیت قانونی مرجع وضع آن می باشد . ب: خلاصه متن نامه های شماره 60/179345 مورخ 1401/7/24 و 91/129114 مورخ 1401/6/29 معاون امور حقوقی و مجلس وزارت صنعت، معدن و تجارت  برابر ماده (30) قانون معادن ایران مصوّب 1377/2/27 با اصلاحات و الحاقات بعدی « مطالبات وزارت صنعت، معدن و تجارت از اشخاص، اعم از حقیقی یا حقوقی ایرانی یا خارجی پس از قطعی شدن به ترتیب مندرج در تبصره (4) ماده (6) و ماده (14) و تبصره های آن و مواد (20) و (25) این قانون در حکم مطالبات مستند به اسناد لازم الاجرا است و براساس ماده (48) قانون محاسبات عمومی کشور مصوّب سال 1366 طبق مقرّرات اجرایی مالیات های مستقیم قابل وصول می باشد. نحوه اجرای این ماده در آیین نامه اجرایی مشخص می شود.» درماده (36) همان قانون نیز تأکید شده است: « آیین نامه های اجرایی این قانون ازجمله مواد (5)، (6)، (7)، (8)، (9)، (10)، (13)، (14)، (20)، (30)، و (34) توسط وزارت صنعت، معدن و تجارت و با همکاری سایر دستگاه های اجرایی ذی ربط ظرف سه ماه تهیه و به تصویب هیات وزیران می رسد.»  همان گونه که ملاحظه می فرمایید صلاحیت هیات وزیران برای تصویب آیین نامه مورد شکایت، در مواد (3) و (35) قانون معادن ایران ، تصریح شده است و از حدود اختیارات مقام تصویب کننده خارج نمی باشد. مطابق با اصل 45 قانون اساسی، معادن از مصادیق انفال و مطابق با ماده 14 قانون معادن و اصلاحات آن از بهره برداران معادن حقوق دولتی (بند گ ماده 1 قانون معادن) اخذ می گردد، لذا اهمیّت موضوع ازآن جهت می باشد که منافع اخذ خسارت تأخیر تأدیه (ماده 118 آیین نامه اجرایی قانون معادن) متوجه عموم جامعه گردیده، از همین روی تأمین منفعت عمومی نیز از دلایل وضع جریمه از سوی هیات وزیران می باشد. یکی از تکالیف بهره برداران پرداخت حقوق دولتی می باشد و از ضمانت اجراهای متناسب جهت وصول به هنگام حقوق دولت، پیش بینی جریمه و خسارت تأخیر تأدیه است. ازاین جهت نیز تصویب ماده 118 آیین نامه اجرایی قانون معادن (هرچند با لحاظ جریمه حداقلی یک درصدی) موجب تحقّق درآمدهای حقوق دولتی ( پیش بینی شده درقوانین بودجه سنواتی) خواهد بود. وجاهت اخذ خسارت تأخیر تأدیه در نظریه مورخه (1390/3/29) شورای نگهبان و مصوبه مجمع تشخیص مصلحت نظام (مورخ 1368/10/5) مورد تأیید قرارگرفته است. درقوانین موضوعه نیز ازجمله ماده (12) قانون صدور چک، تبصره (6) ماده (17) قانون مالیات برارزش افزوده مصوّب 1387/2/17 و ماده (8) قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوّب 1400/3/2، مواد (221) و (230) قانون مدنی، ماده (522) و تبصره (2) ماده (515) قانون آیین دادرسی دادگاه های عمومی و انقلاب در امور مدنی، ماده (18) قانون پولی و بانکی کشور  نیز مورد تأیید قرارگرفته است. به طوری که در تبصره (2) ماده (515) قانون آیین دادرسی مدنی به صراحت خسارت تأخیر تأدیه را قابل مطالبه می داند. ضمن آن که اشخاص دارنده مجوّز عملیات معدنی هم زمان با اخذ مجوّز، تعهّد به رعایت مقرّرات قانون معادن دارند که درهمین ارتباط ماده 9 قانون معادن و اصلاحات آن بیان می دارد: « پروانه بهره برداری سندی رسمی و نیز در بردارنده تعهّدات وی – دارنده پروانه – در اجرای مفاد آن می باشد.» فلذا پیش بینی خسارت تأخیر تأدیه به میزان مقرر به استناد قواعد و قوانین فوق الذکر از جمله ماده 14 قانون معادن از ملازمات توأم با اعمال حاکمیت نسبت به انفال (معادن) است. علی رغم این که شاکی در بخش اول شکواییه خود، درصد تعیین شده در ماده (118) آیین نامه اجرایی قانون معادن را نامشروع و خارج از حدود اختیار مقام تصویب کننده دانسته است، فقط در قسمتی که موضوع به پایان سال 1395 و تسویه بدهی گذشته مقید شده است را فاقد وجاهت قانونی دانسته که به نظر می‌رسد بخش اول و دوم شکایت دارای انسجام نبوده و متعارض یکدیگر می باشد، بدین صورت که نمی توان ماده (118) آیین نامه را خلاف قانون دانست اما تبصره آن را که بر پایه ماده (118) و با فرض درستی و لازم الاجرا بودن آن پیش بینی شده است خلاف قانون تلقی نمود. بنا به مراتب یاد شده و به دلیل عدم نقض قوانین و مقرّرات مربوط و تصویب ماده مورد شکایت آیین نامه و تبصره آن، در حدود صلاحیت اختیاری مرجع صادر کننده آن برابرمفهوم مخالف بند (1) ماده (12) قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، شکایت شاکی درخور صدور قرار رد می باشد."      در اجرای ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری پرونده به هیات تخصصی صنایع و بازرگانی دیوان عدالت اداری ارجاع و هیات مذکور پس از بررسی نتیجتاً به موجب دادنامه شماره 140331390002736507 مورخ 1403/11/15مقرره مورد شکایت را قابل ابطال تشخیص نداد. لیکن از آنجا که شاکی ابطال مقرره مورد شکایت را از بُعد شرعی نیز خواستار شده بود، دراجرای ماده 87 قانون دیوان عدالت اداری درخصوص جنبه شرعی مقرره مورد اعتراض از شورای نگهبان استعلام شد. قایم مقام دبیرشورای نگهبان به موجب نامه شماره 102/46894 مورخ 1404/5/26 اعلام کرده است که: "رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری  با سلام و تحیّت     عطف به نامه شماره 0105066 مورخ 1404/02/13؛      موضوع ماده 118 آیین نامه قانون معادن موضوع مصوبه شماره 85744 / ت /49089 ک مورخ 1392/4/11 وزیران عضو کارگروه توسعه بخش معدن و تبصره الحاقی به آن، درجلسه مورخ 1404/05/19 فقهای معظّم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرارگرفت که به شرح ذیل اعلام نظر می گردد: -درصورتی که مقصود آن باشد که درصورت تأخیر پرداخت حقوق دولت، بدهکار باید درصدی اضافه بپردازد، اطلاق ماده و تبصره مورد شکایت خلاف موازین شرع شناخته شد."      هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1405/2/29 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رأی هیات عمومی قایم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 102/46894 مورخ 1404/5/26در رابطه با جنبه شرعی مقرّرات مورد شکایت اعلام کرده است که : «در صورتی که مقصود آن باشد که در صورت تأخیر پرداخت حقوق دولت، بدهکار باید درصدی اضافه بپردازد، اطلاق ماده و تبصره مورد شکایت خلاف موازین شرع شناخته شد.» بنابراین در اجرای حکم مقرّر در ماده 87 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 مبنی بر لزوم تبعیت هیات عمومی دیوان عدالت اداری از نظر فقهای شورای نگهبان درخصوص جنبه شرعی مقرّرات اجرایی، اطلاق ماده 118 آیین‌نامه اجرایی قانون معادن و تبصره الحاقی به آن در حد مقرّر در نظریه فقهای شورای نگهبان خلاف شرع است و مستند به بند یک ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 بطلان آن از تاریخ تصویب اعلام می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب1402/2/10) در رسیدگی و تصمیم‌ گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.   احمدرضا عابدی رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری